2024 年 7 月 21 日决定发布，财税改革目标导向与问题导向相结合

2024 年 7 月 21 日决定发布，财税改革目标导向与问题导向相结合

（本文作者为长城证券首席经济学家蒋飞）

2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）发布，提出一系列改革任务。其中，“完善宏观经济治理体系”部分阐述了深化财税体制改革的重点方向，涵盖完善预算制度、完善税收制度（中央和地方结构、税目）等方向。结构）。我们理解，《决定》提出的财税改革可谓是目标导向与问题导向相结合。

1、哪些财税问题需要优化？

1.1税收和非税收入结构有待优化

1994年至2016年，税收占一般公共预算收入的比重总体呈下降趋势。此后，这一比例开始在83.5%左右波动，今年上半年降至81.2%。税收比重下降对应的是非税收入比重上升。非税收入包括行政事业性收费、罚没收入等，虽然可以在一定程度上弥补财政预算收入的不足，但可持续性相对较弱，对营商环境产生影响。 。

此外，税收占GDP的比例也呈下降趋势。 2015年，税收占GDP的比重达到18.7%的阶段性高点，此后有所下降。这或许是减税降费的影响，但也可能反映出经济“创税能力”的下降。 2023年，税收占GDP的比重将下降至14.4%。今年上半年，全国税收收入同比下降5.6%，明显低于同期GDP增速。税收占GDP比重进一步下降的可能性很大。从横向比较来看，近十年来，我国税收占GDP的比例在全球主要经济体中一直处于较低水平。不仅明显低于一些福利较高的欧洲国家和美国、日本、韩国等发达国家，还略低于南非、泰国。发展中国家的水平。

考虑到我国财政的其他收入来源（政府基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算），我们消除了重复计算部分（包括一般公共预算对社保基金的补贴、社会保障基金的收入安排等）。国有土地使用权出让）。支出），2023年财政“四账”收入合计约32.5万亿元，占GDP的25.8%。这相对接近估计的 26.8%。从横向比较来看，近十年来，我国财政收入占GDP的比重高于南非、泰国，低于欧美、日本等一些发达国家。近两年，由于房地产行业不断调整，政府性基金预算收入下降，我国财政收入占GDP的比重也呈现下降趋势。此外，人口老龄化问题日益明显，民生福利需求增加。财政收支矛盾和债务风险进一步加剧。风险。

1.2中央和地方政府的财权和行政事权有待进一步优化。

2013年至2023年，财政年度“两个账户”中，地方一般公共预算支出占全国的比重均在85%以上，2022年上升至86.4%，而地方收入比重则在54%左右波动同期，无明显增长；地方政府性基金预算支出比重在95%左右波动，地方财政收入比重在94%左右波动，始终低于支出比重。地方政府职责较多，但财税收入能力差异较大。加之中央与地方税收收入共享，地方财政收支差距逐年扩大。 2023年，地方政府两大账户收支缺口将扩大至14.9万亿元，比2013年的4.3万亿元扩大一倍多。

弥补地方财政收支缺口，一方面中央需要向地方政府转移支付和退税，另一方面地方政府需要发行专项债券筹集资金。但也应该看到，中央政府对地方政府转移支付的能力受到自身收入的限制，无法覆盖地方财政收支缺口的增长。 2017年以后，中央转移支付占中央两大账户收入的比重大幅提升，2022年将上升至98%，明显高于2013年至2017年68%的平均水平。 2017年以后地方财政收支缺口明显缩小，仅靠中央转移支付不足以支撑地方财政支出。也正是在这个时期，地方政府专项债券发行开始大幅增加，从2018年新增1.32万亿元增至2023年新增3.96万亿元。地方政府和中央政府的杠杆率从19.5上升分别由2018年初的32.3%和15.8%增至2023年底的32.3%和23.8%。地方政府债务压力增速快于中央政府。

2024年上半年，财政部数据显示，我国一般公共预算收入和政府性基金收入同比分别下降2.8%和15.3%。两者合计，地方收入和支出分别占61.7%和88.9%。收入比重下降、支出比重上升的趋势仍在延续。但在地方政府债务背景下，今年地方债发行节奏明显缓慢，其财政支出和支撑经济的功能受到一定限制。今年上半年，社会融资净新增政府债务融资3.34万亿元，融资进度低于近五年平均水平。其中，地方政府专项债券净融资1.5万亿元，进度也明显低于近五年平均水平。 7月专项债券净融资2815亿元，累计融资进度45.5%，低于2019-2023年平均水平67.3%。地方政府财政收支和融资速度的矛盾有待缓解和优化。

因此，从上述两个主要问题出发，我们可以更好地理解本次《决定》提出的几个财税改革方向。 “将行政权力收入、政府信用收入、国有资源资产收入全部纳入政府预算管理”，有利于“四个账户”统筹政府财政预算和管理，多角度拓展财政收入来源，支持财政支出需求不断增长。 。同时，中央收回部分行政权力，地方政府增加财权，有利于缓解地方政府财权与债务增长之间的矛盾。

在当前地方政府收入比重下降、减债任务繁重的背景下，进一步完善地方税制度无疑是一个很好的突破口。事实上，税收伴随着整个经济周期的生产、分配、使用和积累的各个环节。需要平衡经济周期中的经济效率、居民/企业/集体/个人的利益原则以及中央/地方政府的宏观调控和有效激励。因此，税源地域分布不均的税种，如增值税、选择性消费税等，可能更适合中央征管或中央地方共享。对于一般消费税、房产税等，税源分布相对均匀的税种或直接针对当地居民的税种，可以在一定程度上促进地方政府改善消费、居住环境等公共服务，并可能更适合设定为地方税。

回顾1994年以来的财税改革线索，总体方向是城乡/居民投资标准逐步统一、税收法治化不断完善。 2021年，“十四五”规划提出进一步完善现代税收制度，重点是消费税、所得税、财产税。 2024年《决定》提出，消费税征收后移并逐步向地方下放，完善增值税退税政策和扣除链条，优化共享税分成比例。研究将城市维护建设税、教育附加、地方教育附加纳入地方附加，授权地方政府在一定范围内确定具体适用税率。

从本报告开始，我们将一一探讨市场较为关注的各类税种如何支持地方政府增加独立财力、扩大税源。

2、消费税改革如何支持地方政府增加财力？

2.1 我国消费税现状

目前，国内消费税是我国第四大税种。财政部数据显示，2023年国内消费税收入1.6万亿元，占当年全国税收收入的8.9%，占GDP的1.3%。

我国现行征收的消费税属于中央税种，更多地发挥调节生产消费、社会财富再分配的作用。主要针对三类特定商品征税：过度消耗资源、损害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽车、轮胎）、过度消费有害人体健康的商品（如香烟、酒类） ，以及只有少数富人才能消费的商品。可以理解为对应税商品（如贵重珠宝）征收的“选择性消费税”。世界上50%以上的国家，如美国、英国、新西兰、卢森堡、瑞士、奥地利以及南美洲的许多国家，都采取类似的“有限范围消费税制度”[1]。相比之下，有一种非选择性的一般消费增值税（“一般消费税”）。意大利、日本、韩国和以色列等国家可能更接近这种税收制度。

但从消费税占GDP的比重来看，与世界上一些与我国消费税制度类似的发达国家，如英国、法国、德国、卢森堡、新西兰等相比，平均2010年至2019年消费税收入占GDP的比重超过2%。我国这个指标可能还有一定的提升空间。

从税收角度看，除金银珠宝、超豪华汽车在零售端征税、卷烟在批发端征税外，其他大部分商品在生产阶段征税，即生产单位（或消费品的委托加工方/进口单位）为主要征税对象。一般来说，生产环节的税收不仅征收管理困难，而且收入弹性较大，与经济增长密切相关。但也可能引发地方政府之间的税收竞争，盲目扩大生产。不利于全国统一市场的形成，也不利于经济和环境的绿色可持续发展。由于目前消费税征收的大部分税目产地在全国分布不均，其过度消费具有一定的“负外部性”，因此作为中央税或中央与中央共同分摊较为合适。地方政府。

从计税方式看，我国消费税采用从价计税、从量计税、或从价计税与从量计税相结合的方式计算应纳税额。税基分别基于销售额、销售数量或两者。 ，应纳税额为销售额×比例税率、销售数量×固定税率，或销售额×比例税率+销售数量×固定税率。征收从价税的消费品包括：香烟（雪茄、烟丝）、其他酒类、酒类、化妆品、贵重珠宝玉石、鞭炮、烟花、汽车轮胎、摩托车、汽车、高尔夫球及高尔夫球具、高档手表、游艇、木质一次性筷子、实木地板；从量税消费品包括：啤酒、成品油；兼有从价税和从量税：香烟（香烟）、酒类。

从对消费税贡献的行业来看，我国消费税目前征收十五个税目，其中对税收贡献最大的四个税目是烟草、成品油、汽车和酒类。 2023年发布的《中国税收年鉴》数据显示，2022年我国消费税涉及行业中，烟草制品业、石油、煤炭及其他燃料加工业、批发业、汽车制造业、酒类饮料及精炼工业茶叶制造业占全部消费税的比重分别为38.8%、35.5%、12.2%、6.9%和4.6%，合计占比超过97%。由于卷烟在生产和批发阶段征收两项消费税，而批发阶段不涉及其他行业，因此我们将批发行业的消费税归入烟草类，这意味着烟草相关税收贡献了约一半的消费税。消费税。

从消费税贡献省份来看，由于大部分消费税是在生产过程中征收，相关消费品产量较高的省份也贡献了较强的消费税收入。例如，广东省的原油加工、啤酒、卷烟、汽车产量均位居全国前列；上海的汽车产量虽然不如广东、重庆，但产值可能相对较高。山东省原油加工、啤酒产量在全国31个省份中均居前两位，云南省卷烟产量比例常年居全国第一。在分税制下，消费税由相应省份征收，然后全额上缴中央政府。消费税缴纳最多的省份大多是卷烟、成品油、汽车、酒类生产省份。

从消费税征收资金用途看，成品油消费税用途特殊，其余作为财政收入用于总体支出。根据2008年发布的《国务院关于实施成品油价格税收改革的通知》，成品油消费税专项用于交通基础设施维护建设资金，改革新增税收收入按顺序分配： 1.更换公路养路费及其他六项收费； 2.补贴地方取消政府贷款偿还二级公路通行费； 3、加大对种粮农民的补贴力度，对部分困难群体和公益性行业给予补贴支持； 4、根据当地燃料消耗量、交通设施当量里程等因素进行分配。

2.2 我国消费税改革的线索

事实上，消费税自1994年开征以来，经历了数次重大制度调整，包括2006年消费税制度改革、2008年推出成品油税费改革、新一轮消费税改革等。 2014年以来改革开放，税收规模持续增长，从1994年的344亿元增加到2023年的1.6万亿元，占税收总收入的比重从1994年的6.7%提高到2023年的8.9%，占GDP的比重也从1994年的0.7%上升到2023年的1.3%。

2019年9月，国务院印发《实施大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出“现行消费税的部分税目将生产（进口）环节的征收逐步转移到批发或零售环节，扩大地方税收来源，引导地方政府改善消费环境。贵重珠宝首饰、珠宝玉石等其他符合条件的税目，按照消费税立法的规定，先行试点，基数由地方确定并上缴中央，增量部分原则上归入消费税。确保中央和地方政府之间现有金融结构的稳定性。” 2024年7月，财政部副部长汪东伟提到，考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等因素，消费税征收流程将后推并稳步下放至地方。并分项、分步扎实实施。这为进一步深化消费税改革指明了方向：从过去以调整税率、增加税目为主，到后来逐步转移征收环节、分散地方。而短期内，地方收入增长可能主要依靠增量税收。

从增加地方政府独立财力、扩大税源的角度来看，我们认为高档手表、贵重珠宝等品类占比较小。即使后来将征收环节移至各地，对当地财力的影响也可能有限。

烟酒消费税占比接近60%。但作为限制性消费品，税收完全归地方政府未必有利于抑制相关消费；而且考虑到烟酒销售渠道复杂，价格体系复杂，如果后期转移到零售环节，收集难度会比较大，所以可能要先探索一下中心区域。

成品油消费税占消费税总额的近40%。征收环节可能会进一步移至批发或零售环节，可能会在价格之外进行征收。如果进一步推动中央与地方划分或划归地方，一方面可能会明显缓解地方财政收支压力，另一方面有利于提高地方的积极性。规范成品油市场，减少税源流失。从价内征收改为价外征收，相当于变“隐性”税为“显性”税，这也将有助于消费者更直观地感受到消费税的监管引导和约束作用。

汽车消费税占消费税总额不到10%。作为大宗耐用消费品，如果进一步推动征收环节，进而转移到批发或零售环节，并将收入转移到地方政府，一定程度上有利于地方政府完善消费基础设施，改善消费环境。程度。 。

此外，扩大消费税征收商品范围，即由“限制性消费税”转向“一般消费税”，更适合征收流程后移、分散各地。或许有助于鼓励地方政府优化消费体验，提高当地居民的消费水平。世界上以美国、日本为代表的少数国家已征收一般消费税。日本的消费税约为8%-10%，美国各州的消费税（销售税）在1.8%-9.6%之间。由于居民消费需求将随着经济增长而持续增长，消费税可以发挥强有力的保障财政收入的作用。我国现行征收的增值税在一定程度上发挥了一般消费税的作用。因此，如果要征收一般消费税，就必须与增值税制度相协调。

2.3 消费税改革将贡献多少增量收入？

一是增长来自国内烟、酒、成品油、汽车等产销增长，带动消费税总收入增长。 2009年实施成品油消费税改革，2014年启动新一轮消费税改革。2009年至2014年、2014年至2019年、2019年至2023年国内消费税年复合增长率分别为13.4%、7.1%和6.4%。 2024年上半年，我国消费税收入同比增长6.8%，略高于近四年平均水平。

改革实施的时间点尚未确定。考虑到数据的可获得性和可比性，本文以2022年为基期，以2022年消费税收入为存量评估基数进行模拟测算，以供参考。按6.8%左右的增速计算，这部分贡献的增量约为1100亿元，约占当年地方一般公共预算收入的1.0%。

其次，消费税收入的增长来源于征收环节的转变和税基的扩大。部分商品实行从价征收消费税，后期转入零售环节征收可能会动态影响商品价格和销售，从而影响消费税基。

对于烟草消费税，征收流程后移可能会导致地方一般公共预算收入增加2%左右。 2022年，烟草制造和批发行业贡献消费税8596亿元。烟草消费税是从价税和从量复合税。如果税率不变，征税环节从生产/批发环节移至零售环节，无论价格变化带来的销量波动如何，批发价向零售价的变化可能会扩大税基10%-40%。烟草税收相应增量部分可为地方增加税收收入86-3438亿元（平均约2149亿元），占地方一般公共预算收入的0.8%-3.2%（平均约2.0%）。 %）。

对于酒类消费税来说，向后推迟征收程序可能会导致地方一般公共预算收入增加0.7%左右。 2022年，酒、饮料、精制茶制造业贡献消费税771亿元。黄酒、啤酒消费税按量征收，征收环节后移对其税基影响不大；其他葡萄酒按从价征税，而白酒按从价和特定数量相结合征税。如果税率保持不变，则征收环节稍后转移至零售环节。不考虑价格变动带来的销量波动，出厂​​价到零售价的变化可能会影响税基扩大10%-200%。按税基扩大100%计算，烟草税收相应增量部分可为地方政府增加税收收入770亿元，占地方一般公共预算收入的0.7%。

对于成品油消费税来说，推迟征收流程可能对消费税增量贡献不大。 2022年，石油、煤炭等燃料加工业制造业贡献消费税5984亿元。作为一种特定税种，其税收收入与价格关系不大。即使征收环节后移，也可能不会造成税基大幅波动。该链接产生的增量可能是有限的。

对于汽车消费税来说，后移征收程序可能会导致地方一般公共预算收入增加0.8%左右。 2022年，汽车制造业贡献消费税1168亿元。作为从价税，如果从生产环节转移到零售环节，从出厂价到零售价的变化可能会影响税基扩大50%-100%，相应的增量汽车税的征收可以使地方政府增加876-876%。税收收入1168亿元。按税基扩大70%计算，汽车税收相应增量可增加地方政府税收收入817亿元，占地方一般公共预算收入的0.8%。

考虑到后期消费税总额的增加和从价税基的扩大，地方一般公共预算可能增加约4962亿元，占地方一般公共预算的4.6%。一般公共预算收入。

如果进一步深化消费税改革，在后期转移征收环节的基础上提高地方分成比例，为地方财政自主权带来的收入或将进一步增加。假设烟酒、成品油、汽车消费税均按中央与地方1:1的比例划分，合计可增加地方税收900-11000亿元，占比约8%地方一般公共预算收入的-10%。

2.4 消费税改革哪些省份受益？

从地区分布来看，随着征收环节后移，消费税收入可能会更加向人口多、消费多的省份倾斜。我们粗略地用全国各省卷烟、白酒、啤酒的产量比例来粗略估算出生产环节的烟酒消费税。我们利用全国各省份食品烟酒消费支出的比重，粗略估算零售环节的烟酒消费税。各个省份占全国的比例。广东、江苏、浙江等人口较多、食品烟酒支出较高的省份，烟酒消费税或将上调。而云南、湖南、贵州等生产大省，由于人口相对较少，人均食品烟酒支出较高。支出相对较低，烟酒消费税可能会减少。同样，成品油和汽车消费税可能会更多流向广东、浙江、四川等省份，而山东、辽宁、上海等主要生产省份的石油和汽车税可能会减少。

我们进一步测算消费税征收环节后移后各省的消费税收入。全国消费税=基期消费税+消费税总额增长部分+征收流程后移、扩大税基带来的消费税增长部分。结合之前计算的烟、酒、成品油、汽车等消费及消费税比重，大致可以用食品烟酒消费支出占总支出的比重×60%+交通通讯消费比重总支出的支出×40％，以衡量各省消费税的分布比。基于此比率，可以计算每个省的消费税=国家消费税×每个省的消费税分配比率。

如果将2022年每个省的消费税的100％用作将要转移到中央政府的股票基础，并且按照逐步归因于地区的原则，那么当稍后移动消费税收链接 +时实施对地区的增量归因的相关改革，广东，四川，重庆，河南等。21每个省都可以获得渐进的收入，而，，和等省份可能在当时无法获得渐进的收入。增长率是通过该省通用公共预算收入中每个省的增量收入的比例来衡量的。 31省的中位增量收入约为5.4％。

同样，如果以此基础（即首先转让然后分割）在中央政府和地方政府之间进一步分配消费税，那么可以获得渐进收入的各省与上述情况一致。

此外，如果首先将消费税划分，然后再移动，也就是说，如果中央政府和地方政府之间的未来消费税分配比率与当前的消费税保持率保持不变，并且只有以后移动汇款链接，并且该链接稍后移动，并且未考虑后来转移的收集链接带来的消费税增加，受益省的数量可能会减少到17，湖北，湖南，新疆和海南省可能会转向消费税流出。

[1]数据来自“关于我国消费税收入归因的立法思想”，Chen

风险提示

国内宏观经济政策不如预期的那么好；本文中的计算包含许多假设，实际情况可能会偏见；国际宏观经济和贸易环境的削弱超出了预期。消费税改革的步伐比预期的要慢；信贷事件已大量爆发。

（本文来自第一财经）