政府采购法实施条例起草任务基本完成，出台仍需时日

政府采购法实施条例起草任务基本完成，出台仍需时日

2013年11月27日全国政府采购工作会议上，财政部副部长刘昆透露，《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)起草阶段已基本完成，正在按照国务院立法规划履行相关立法程序。

这已经是第n次有消息称《条例》即​​将出台了。早在2005年，《条例》的征求意见稿就开始起草，此后几年陆续有消息称该条例即将出台。

时隔9年，原本期盼《条例》出台的学者专家们的热情已然消退，他们认为，《条例》已无法解决实质性问题，作为根本框架的《政府采购法》亟待修改。

高级购买

2003年《政府采购法》正式实施，2002年至2012年，全国政府采购规模由1009亿元增长至13977亿元，占财政支出比重也由4.6%上升至11.1%。

政府采购快速发展，采购价格高于市场价格，甚至“天价”采购现象时有发生，伴随而来的暗箱操作、腐败现象受到社会广泛批判。

中国社会科学院法学研究所法律与国情研究室发布的2013年《法治蓝皮书》首次引入了《中国政府采购制度实施状况》报告，报告显示，政府采购的商品80%的价格高于市场平均价格，56.1%的商品价格高于市场平均价格的1.5倍。

并非所有这些溢价都可以简单地归咎于腐败。

参与政府采购法起草的中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，这与法律缺乏可操作性有关。“比如你买一台电脑，5500元，政府采购的话要6000元，但保修期延长一年，你觉得这是天价采购吗？这个很难说。”

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇也表示，公共采购通常要求采购的产品不仅能正常使用，还要符合部门职能，保障公共部门有效运转。因此对产品质量、稳定性、售后服务的要求往往超出市场同类产品的标准，比如延长保修期、及时维修、上门服务等。

但这些内容在《政府采购法》中并无依据。

此外，对于交通运输工具、信息产品等常见的采购，公共部门也可能对产品功能、性能、安全性提出比私人采购更高的要求，对供应商或产品的资质和资格也有类似的要求。

赵勇进一步表示，这些特殊性会导致参与竞争者数量减少，生产成本上升。“当采购预算缺乏论证、审核和监督程序时，少数采购商会对采购对象有高端、高规格的要求，同时设置门槛选择高规格产品，或人为地排除竞争。”

《条例》的“难产”

政府采购规模日渐壮大的另一面，是作为操作细则的《条例》，近些年几乎每年都有消息称将出台，但始终未出台。

赵勇告诉记者，造成《规定》“落地难”的原因主要有三点。

第一，《政府采购法》中的“集中采购”、“集中采购目录”和“集中采购代理机构”等都体现了采购权让渡的内涵。即把原来分散在各个部门、单位的采购权集中到采购代理机构手中。作为操作规范，《条例》对集中程度必须有明确的规定。“是各个部门管理还是统一管理？集中程度是多少？集中采购中心在这里起什么作用？”

赵勇表示，目前我国存在集中采购、部门集中采购和分散采购并存的现象。

他表示，其中部门集中采购是一种折衷，他以税务系统为例，“国税局对税务系统进行集中采购，但实际上还是分散采购。”

按照《政府采购法》规定，纳入集中采购目录的政府采购项目应当实行集中采购。赵勇观察发现，这一点做得还不够，“总体上讲，集中度不够。”赵勇认为，提高集中度涉及政府采购管理机制改革，对政府部门来说是一个重大变革，一时难以接受。

此外，政府采购在支持环保、国货、中小企业等社会政策方面也难以达成共识，最典型的争议就是“什么才算国货？微软（中国）算不算？”另外，政府采购对这些领域的支持也与当前单纯强调“优质低价”的目标不一致。

最后一个原因是政府采购的国际化。2001年我国加入世界贸易组织时，承诺加入《政府采购协定》（GPA）。GPA是世界贸易组织下的贸易协定，是各参加方相互开放政府采购市场，实现政府采购国际化、自由化的法律文件。赵勇称之为“第二次入世”。

2007年，我国正式申请加入GPA，目前谈判仍在进行中，开放范围是谈判的焦点，核心点在于是否将国有企业纳入政府采购。

根据《政府采购法》第二条规定，“政府采购是各级国家机关、事业单位、团体使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录内或者采购限额以上范围内的货物、工程和服务的行为。”法律并未列明政府采购的范围，“财政性资金”也没有明确的定义。实践中，国有企业并不在政府采购范围之内。

多数学者认为，国有企业应该被纳入，“至少是非经营性采购项目”，赵勇说。

中央财经大学政府管理学院教授许焕东认为，开放的范围应该更广。除了国有企业，“政府扶持的慈善组织”也在许焕东设想的大规模采购范围之内。“只要是公募基金采购，都应该纳入政府采购法的范畴。”许焕东总结道。

同样的期待也来自美国、欧盟等国家和组织，范围的扩大意味着它们能分得更多中国政府采购市场，但与“入世”带来的影响类似，外资企业的进入也会在一定程度上挤压国内企业。

中国青年报记者联系财政部，希望进一步了解《条例》的立法细节。财政部表示，草案已经上报国务院，目前不方便接受采访。

赵勇认为，《条例》所要解决的问题，已经通过其他方式得到了解决，“解决不了的问题，就继续不解决”。

他以财政部去年底发布的《政府采购非招标管理办法》为例，该《办法》以“财政部令”形式发布，对采购的非招标环节做了详细规定。此前，财政部在2011年底发布了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，旨在落实《政府采购法》中“促进中小企业发展”的目标。

而对于那些“无解的问题”，学界多数专家认为，问题在于《政府采购法》本身。

建立统一的公共平台

政府采购制度建立之初，宗旨就是要公开信息、公开过程、公开结果。赵勇说，相比官员的任免、提拔，政府采购更加透明，“从公布到中标，大家都看得见。”

但这一“最透明”的体系仍有改进的空间。

招标、采购信息发布渠道不统一一直为人诟病，各个部门各自为政，部分政府采购信息发布网站带有商业性质，需要注册付费才能订阅。

对此，不少学者建议建立全国统一、集中的信息发布平台。

刘俊海说，凡是招标采购的情况，都应该在网上公布谁中标，实现招标、发包、履约全过程透明。

刘俊海还建议对评标委员会进行改革。他认为，传统的招标方式容易被投标人操纵，应该对评标委员会成员建立完善的约束机制。他认为，全国的评标委员会应该联网，甚至避免同行业、同地域的评标委员会。“大家都知道本地企业，谁还敢说本地企业不够好？”

赵勇也认为，评标办法需要改革，因为目前没有人负责。“如果临时评标委员会选定的产品有问题，没有人负责。招标人可以直接定标，不用承担任何责任。”

不和谐的法律

在政府采购法存在的诸多问题中，最受诟病的一点就是其与招标投标法的规定不一致。

《招标投标法》出台于1999年，由国家发改委的前身国家计委负责起草并推动。据一位参与起草《招标投标法》的学者介绍，出台这部法律的原因是“当时工程领域存在的问题比较突出，问题集中在招标投标上，所以先制定了《招标投标法》。这部法律也是针对工程建设招标投标的。”

三年后，财政部起草并推动的《政府采购法》出台。这部“在法理上高高在上的政府采购法”，与此前出台的《招标投标法》相抵触。虽然该法中的采购项目包括“货物、工程和服务”，但在实践中，工程建设仍然按照《招标投标法》进行。2004年，财政部发布第18号令，专门规定了货物和服务采购的招标投标管理办法。

刘俊海说，“这样就把货物采购人为地分成了两个版块，监管标准不同，违法标准也不同。”他认为，“两法合一”，制定统一的《政府采购法》，建立统一、开放的政府采购市场才是根本解决之道。

以监管为例，按照《政府采购法》，政府采购的监管部门是各级人民政府财政部门，但在《招标投标法》中，这个权力被分散到各个部门，各部门自行监督、自行管理。

这也是“两法合一”的难点之一。赵勇表示，招标投标法其实是一部程序法，“重点是招标投标程序的合法性，并不从根本上影响政府采购部门原有的行政管理体制，是一种分散管理的体制，因此是各政府部门比较容易接受的一种做法。”

这与《政府采购法实施条例》“难产”的原因类似，“两法合一”之后，权力如何分配，同样是争议的焦点。

“这里面没有什么技术上的困难，唯一的障碍就是部门之间的分歧。”徐焕东总结道。